Développement du fédéralisme américain : le poids du terrorisme

- Auteur :Obs. des fédérations - Publication

Éditorial du 1 décembre 2016

Un grand nombre de facteurs influencent la nature et le développement des arrangements intergouvernementaux. Cette semaine, l’Observatoire des fédérations se penche sur un phénomène qui retient l’attention du monde occidental depuis quelques années : le terrorisme. Nous passerons en revue quelques-uns des impacts de la « guerre au terrorisme » sur les rapports entre les ordres de gouvernement dans une des fédérations les plus touchées par cette question : les États-Unis. Notre analyse abordera également la question des avantages et des limites de la centralisation dans la lutte à la menace terroriste.

Bien qu’elles ne soient pas encore bien décortiquées dans la littérature scientifique, le terrorisme a des conséquences importantes sur l’organisation des compétences législatives au sein des fédérations. D’ailleurs, nombre d’experts prévoyaient une centralisation administrative des pouvoirs liés à la police et à la lutte à la criminalité dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001 (Kincaid et Cole, 2002). La réalité est cependant plus contrastée. Pour comprendre, il importe de tracer un très bref historique du partage des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les États dans la fédération américaine.

L’histoire américaine a été traversée de vagues successives de centralisation — notamment dans la foulée de la Deuxième Guerre mondiale et du projet de la « Grande Société » des années 1960 — ainsi que des vagues de décentralisation — comme récemment, sous l’administration Reagan jusqu’à celle de Clinton (Kettl, 2001). En ce qui concerne la sécurité nationale, une certaine centralisation des pouvoirs s’est opérée au même moment où les États-Unis ont pris une place plus importante sur la scène internationale (voir Waxman, 2012). Il n’en reste pas moins que les États ont joué un rôle de premier plan dans l’application de la loi pénale tout au long de l’histoire du pays (Stuntz, 2002).

Cet équilibre a-t-il été menacé par les attentats du 11 septembre 2001 ? Plusieurs experts prévoyaient en effet un impact important de la lutte au terrorisme sur le partage des responsabilités, d’autant plus que l’attaque terroriste a eu pour conséquence d’augmenter significativement le niveau d’appui populaire aux initiatives du gouvernement fédéral (Cole, Kincaid et Parkin, 2002). Au lendemain des attentats, Washington a en effet opéré un réalignement structurel et a assigné de nouvelles ressources légales et budgétaires au service de la collecte de renseignements stratégiques. En 2002, le Congrès a créé le Département de la Sécurité intérieure (Homeland Security), responsable de l’analyse et du partage des renseignements liés à la sécurité publique (Waxman, 2012). Deux mois après les attentats de 2001, les dépenses d’urgence ont amené le gouvernement fédéral à générer un déficit budgétaire pour la première fois depuis le milieu des années 1990.

À la même époque, les États ont conservé leur rôle historique en matière d’application de loi criminelle. Les nouvelles menaces terroristes ont toutefois nécessité que cette compétence soit coiffée d’une nouvelle bureaucratie fédérale capable de coordonner les polices des 50 États (Waxman, 2012). Le gouvernement fédéral complémente aussi les compétences des États en ce qui a trait à l’application des lois pénales en traitant les dimensions nationales et étrangères du terrorisme (Donohue et Kayyem, 2002). Il résulte de ces réalignements structurels une coopération et un entrelacement des compétences législatives et exécutives entre les deux ordres de gouvernement qui n’a aucun précédent dans l’histoire du pays. En d’autres termes, la lutte à la criminalité et au terrorisme a contribué à brouiller les lignes de partage des souverainetés entre les deux paliers de gouvernement aux États-Unis (Kettl, 2001).

La mission du Joint Terrorism Task Forces (JTTF) illustre bien le nouvel entrelacement des responsabilités des États et du gouvernement fédéral en matière de lutte au terrorisme. D’après le site Internet du FBI, le JTTF comprend une équipe de policiers locaux ou relevant des États, d’agents du FBI et d’autres acteurs fédéraux qui travaillent de concert pour prévenir le terrorisme. Au sein de cette équipe spéciale, les autorités des différents gouvernements mettent à profit leurs expertises particulières : les effectifs relevant des États et des localités ainsi que les capacités administratives du gouvernement fédéral. La collaboration des paliers de gouvernement n’est cependant pas sans heurt : certaines villes, dont Portland, OR et Arcata, CA se sont retirées du programme fédéral parce qu’il devenait impossible d’exercer un contrôle sur leurs agents de la paix alors qu’ils s’investissent dans des missions antiterroristes secrètes qui relèvent d’un autre corps administratif (Herman, 2005). D’autres difficultés se sont présentées dans la mise en œuvre de différents programmes conjoints (voir Belluck et Egan, 2001). Elles illustrent bien les défis des administrations fédérales à l’heure de la menace terroriste.

Nous avons jusqu’ici retracé le développement du partage des responsabilités liées au terrorisme aux États-Unis, notamment depuis les attentats du 11 septembre 2001. Par ailleurs, le réaménagement structurel des compétences a-t-il appuyé ou a-t-il nui à la lutte au terrorisme ? La littérature scientifique est partagée sur cette question.

Certains auteurs avancent d’abord que les menaces terroristes récentes exigent de la fédération américaine qu’elle se centralise davantage. De l’avis de Donohue et Kayyem (2002), les ententes intergouvernementales actuelles, qui traduisent une certaine forme de décentralisation, favorisent la formation de divisions à l’intérieur du pays qui empêchent Washington de s’exprimer d’une seule voix sur la scène internationale. Qui plus est, des auteurs suggèrent que l’exemple de certaines villes s’étant retirées du JTTP, comme expliqué plus haut, montre bien que la guerre contre le terrorisme serait mieux servie par une administration hautement centralisée (Herman, 2005). Finalement, il est proposé que le fédéralisme américain permette aux différents gouvernements de légiférer sur des questions apparentées, créant une confusion importante quant aux responsabilités des différentes administrations (voir Donohue et Kayyem, 2002).

D’autres auteurs proposent qu’une plus grande décentralisation des pouvoirs dans la fédération américaine ait pour effet de faciliter la lutte au terrorisme (par exemple, Kincaid et Cole, 2002 et Walters, 2001). Frey et Luechinger (2004) suggèrent d’abord qu’une décentralisation de l’économie et des modes de prise de décision pourrait produire un effet dissuasif sur les terroristes potentiels. Il est difficile de déstabiliser une société décentralisée qui comporte de nombreux centres de décision, maintiennent les auteurs. Frey (2010) ajoute que la décentralisation des lieux de gouvernance et de l’économie pourrait limiter dans une large mesure les dommages que pourrait causer une attaque terroriste.

La lutte au terrorisme ne préoccupe pas que les autorités américaines : d’autres fédérations, comme le Canada, ou d’autres quasi-fédérations, comme l’Union européenne, doivent composer avec cette nouvelle réalité au moyen de différentes ententes intergouvernementales (voir Cole, Kincaid et Parkin, 2002 et Ryan, 2007). Il n’est pas encore clair dans la littérature scientifique que la décentralisation ou la centralisation ont favorisé l’éradication de la menace terroriste. Dans le cas américain, toutefois, la guerre au terrorisme illustre bien l’évolution des rapports intergouvernementaux récents : les ordres de gouvernement exercent des responsabilités de plus en plus partagées.

Bibliographie

  • Belluck, P. et T. Egan. 2001. A Nation Challenged: Domestic Defense; Cities and State Say Confusion and Cost Hamper Security Drive. New York Times, 10 décembre. En ligne : www.nytimes.com [page consultée le 21 octobre].
  • Cole, R. L., J. Kincaid et A. Parkin. 2002. Public Opinion on Federalism in the United States and Canada in 2002: The Aftermath of Terrorism. Publius 32 (4) : 123-148.
  • Donohue, L. K. et J. N. Kayyem. 2002. Federalism and the Battle over Counterterrorist Law: State Sovereignty, Criminal Law Enforcement, and National Security. Studies in Conflict and Terrorism 25 (1) : 1-18.
  • Frey, B. S. 2010. Federalism as an Effective Antidote to Terrorism. Review of Law and Economics 6 (3) : 489- 502.
  • Frey, B. S. et S. Luechinger. 2004. Decentralization as a Disincentive for Terror. European Journal of Political Economy 20 (2) : 509-515.
  • Herman, S. N. 2005. Collapsing Spheres: Joint Terrorism Task Forces, Federalism, and the War on Terror. Willamette Law Review 41 (5) : 941-970.
  • Kettl, D. 2001. Devolve and Protect. Governing 15 (Décembre) : 12.
  • Kincaid, J. et R. L. Cole. 2002. Issues of Federalism in Response to Terrorism. Public Administration Review 62 (S1) : 181-192.
  • Ryan, K. J. 2007. Criminal Intelligence in the European Union: Evaluating the Process Efficacies of Cooperation and Coordination. Thèse de doctorat: Washington University.
  • Stuntz, W. J. 2002. Terrorism, Federalism, and Police Misconduct. Harvard Journal of Law and Public Policy 25 (2) : 665-679.
  • Walters, J. 2001. Safety is Still a Local Issue. Governing 15 (November) : 12.
  • Waxman, M. C. 2012. National Security Federalism in the Age of Terror. Stanford Law Review. 64 (2) : 289-350.


Crédit photo: huffpost.com

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