Fédéralisme et décentralisation fiscale

- Auteur :Obs. des fédérations - Publication

Éditorial du 16 mars 2016

Cette semaine, l’Observatoire des fédérations se penche sur la question de la décentralisation fiscale des États. Dans cette perspective, nous comparons le régime de fiscalité du Canada avec celui d'autres pays membres de l'OCDE. Notre objectif ici est de déterminer quel est le niveau de concentration moyen des revenus de taxation dans les fédérations et les États unitaires, en portant une attention particulière au Canada. En conclusion, nous proposons quelques réflexions sur les particularités fiscales du cas canadien en relation avec la représentation des provinces au Sénat. 

Comme le remarquent plusieurs auteurs, un très grand nombre de pays se sont fiscalement décentralisés au cours des quatre dernières décennies (Arzaghi et Henderson, 2005, Cerniglia, 2003 et Rodden, 2004). Alors que les deux guerres mondiales et la Grande Dépression avaient favorisé une centralisation politique et économique au sein des États occidentaux (Oates, 1978), la deuxième moitié du XXe siècle témoigne de la tendance inverse : l’autonomisation graduelle des gouvernements sous-nationaux, d’un point de vue fiscal, dans les fédérations comme dans les États unitaires.

La question de la décentralisation fiscale dans les pays développés est souvent associée au fédéralisme. Or, si le fédéralisme se définit par le partage de l’autorité politique entre deux paliers (ou plus) de gouvernement à l’intérieur d’un même État, il apparaît que plusieurs États unitaires sont plus fiscalement décentralisés que certaines fédérations. Entre autres exemples, citons celui de l’Autriche qui, bien que constitutionnellement et institutionnellement fédérale, est plus fiscalement centralisée que le Danemark, formellement un État unitaire. Certains autres États fédéraux, comme le Mexique ou l’Australie, sont également hautement centralisés, en ce que les gouvernements régionaux ou locaux n’ont que peu de responsabilités ou de pouvoirs économiques. Au contraire, certains États unitaires, comme la France ou le Japon, comprennent des gouvernements locaux qui exercent de grands pouvoirs économiques (voir Arzagni et Henderson, 2005). Afin d’évaluer le niveau de centralisation fiscale du Canada, nous le comparerons ici à celui des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE).

La décentralisation fiscale est définie par l’équilibre entre les revenus (ou les dépenses) des différents ordres de gouvernements, centraux comme locaux (Rodden, 2004). Oates (1972) a effectué l'une des premières comparaisons systématiques entre différents pays développés sur la base de leur niveau de centralisation fiscale. Bien que les mesures utilisées dans ce type d'étude visent d’abord à déterminer l’étendue de l’autonomie fiscale des gouvernements centraux (ou locaux), celles-ci diffèrent considérablement les unes des autres. Certains auteurs privilégient l’utilisation d’un indice de la part des revenus perçus par les gouvernements centraux (ou locaux) (Rodden, 2004), alors que d’autres favorisent la comparaison de la part des gouvernements centraux (ou locaux) en matière de dépenses publiques (Arzagni et Henderson, 2005). Finalement, d’autres auteurs combinent les deux types de mesure (voir Cerniglia, 2003). Dans le cadre du présent exercice, nous nous appuyons sur les données compilées par l’OCDE, qui rendent compte de la part relative des revenus totaux perçus par les différents niveaux de gouvernements (centraux, sous-nationaux et locaux) au sein des pays membres de l’OCDE en 2013 (pour une évaluation des forces et limites des différentes mesures de la décentralisation fiscale, incluant les nôtres, voir Arzagni et Henderson, 2005 et Cerniglia, 2003).

En comparant les parts relatives des recettes fiscales entre les différents niveaux de gouvernement dans les pays membres de l’OCDE, il apparaît que les fédérations sont généralement plus fiscalement décentralisées que les états unitaires : la part des revenus des gouvernements centraux des fédérations est, en moyenne, à la hauteur de 54%, alors qu’elle est de 62% pour les États unitaires  (voir Tableau). Il n’en reste pas moins qu’il existe de grandes disparités, en matière de décentralisation fiscale, si l’on compare les États fédéraux entre eux. Par exemple, il apparaît que la part des recettes fiscales des gouvernements centraux varie entre 31 %, dans le cas de l’Allemagne, à 80 %, dans le cas de l’Australie et du Mexique. Même tableau du côté des États unitaires : on remarque que les gouvernements centraux perçoivent des revenus à la hauteur de 34 % dans le cas de la France et à la hauteur de 93 % dans le cas de la Nouvelle-Zélande.

De ce tableau, il apparaît que, de manière générale, certaines fédérations sont plus fiscalement centralisées que certains unitaires. On note aussi que le Canada est l’une des fédérations les plus fiscalement décentralisées du monde occidental (voir aussi Rodden, 2004). En 2013, les provinces canadiennes étaient les plus fiscalement autonomes parmi ceux des pays membres de l’OCDE (part des revenus fiscaux de 40% par rapport à une moyenne non pondérée de 17 % pour les fédérations).

Un niveau de décentralisation fiscale semblable n’est pas sans conséquence pour l'organisation des institutions fédérales au pays. Au contraire, la décentralisation fiscale peut avoir un effet important, notamment politique, sur les gouvernements locaux et leur autonomie comme le montre le cas espagnol. Au Canada, la question du Sénat est particulièrement importante et pressante. L’Allemagne, la fédération la plus fiscalement décentralisée parmi les pays membres de l’OCDE, est dotée d’une chambre haute qui représente les différents gouvernements des Länder. Le Canada devrait-il suivre le modèle allemand, comme cela a été proposé à de nombreuses reprises par différents acteurs, notamment la Colombie-Britannique en 1978 et le Parti libéral du Québec en 1980, ou comme le prévoyait l’Accord du lac Meech en 1987? Les constats précédents concernant la forte décentralisation fiscale au sein de l’État canadien suggèrent qu’un fédéralisme intra-gouvernemental, c’est-à-dire un fédéralisme qui privilégie une forte présence des gouvernements fédérés au sein du Sénat, augmenterait probablement encore plus le niveau de décentralisation fiscale au Canada. Comme c'est le cas en Allemagne aujourd'hui, la multiplication des coalitions gouvernementales provinciales au Sénat pourrait affaiblir l'influence de la Chambre des communes. Certes, la réforme du Sénat selon le modèle allemand atténuerait les élans nationalistes au Québec et dans l'Ouest canadien. Or, cela s'opposerait également au nationalisme pancanadien du Parti libéral et du NPD qui souhaitent une plus grande intervention du gouvernement fédéral dans les provinces. Un moyen d’éviter ce genre d’effets consisterait en l’adoption d’un fédéralisme fiscal asymétrique, modalité politique sur laquelle se penchera l’Observatoire des fédérations dans une prochaine infolettre.

 

 Bibliographie

  • Arzaghi, M. and J. V. Henderson. 2005. Why Countries are Fiscally Decentralising. Journal of Public Economics. 89 (7): 1157–1189.
  • Cerniglia, F. 2003. Decentralization in the Public Sector: Quantitative Aspects in Federal and Unitary Countries. Journal of Policy Modeling. 25 (8): 749–776.
  • Rodden, J. 2004. Comparative Federalism and Decentralisation: On Meaning and Measurement. Comparative Politcs. 36 (4): 481–500.
  • Oates, W. O. 1972. Fiscal Federalism. Jovanovich: Harcourt Brace.
  • OCDE. 2016. Tax Policy Analysis: Revenue Statistics – Taxed by Level of Government. Organisation for Economic Co-operation and Development. En ligne : www.oecd.org/tax/tax-policy/revenue-statistics-levels-of-government.htm [Page consultée le 15 mars 2016].
  • Pommerehne, W. W. 1977. Quantitative Aspects of Federalism: A Study of Six Countries. Dans The Political Economy of Fiscal Federalism (éd., W. E. Oates). Lexington Books.
  • Wallis, J. J. and W. E. Oates. 1988. Decentralisation in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government. Dans Fiscal Federalism, Quantitative Studies. Chicago: The University of Chicago Press.
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