Le fédéralisme de la Confédération

- Auteur :Obs. des fédérations - Publication

Éditorial du 2 mars 2017

À l’occasion du 150ème anniversaire de la Confédération canadienne, l’Observatoire des fédérations examine de près le modèle fédéral canadien à sa fondation. Après avoir fait un bref tour d’horizon des motifs qui ont amené les colonies britanniques d’Amérique du Nord à s’unir, nous présentons la nature des principes fédéraux adoptés par les Pères de la Confédération canadienne. L’entente fédérale scellée il y a un siècle et demi se rapproche-t-elle d’un pacte signé entre quatre colonies, depuis devenues provinces, ou plutôt à un pacte conclu entre deux nations? La question continue aujourd’hui de diviser la science politique.

Les problèmes qui ont poussé les Pères de la Confédération canadienne à réaliser l’union des colonies britanniques d’Amérique du Nord sont nombreux et se déclinent en trois catégories : les problèmes politiques, économiques et militaires. Politiquement, la province du Canada, qui rassemble l’ex-Bas et Haut-Canada, présente de graves problèmes de stabilité. Depuis 1858, aucun gouvernement n’a pu assurer une majorité stable à l’Assemblée législative. Cette situation n’est pas étrangère à la composition de la chambre basse, dans laquelle se trouve un nombre égal de représentants du Canada-Est et du Canada-Ouest (Rémillard, 1979). À ces considérations politiques s’ajoutent des considérations économiques. Depuis 1840, Londres a abandonné ses tarifs préférentiels liés au bois et au blé canadien au profit d’une relation économique plus étroite avec les États-Unis. Comme cette situation impactait négativement les finances des colonies britanniques, les promesses d’une union, qui rendait possibles la construction d’un chemin de fer intercolonial et la consolidation d’un marché commun ainsi lié, apparaissent d’autant plus attrayantes (Chevrier, 2006). Enfin se superposent des motivations militaires. Dans la foulée de la guerre civile américaine, les colonies britanniques se trouvaient dans une situation d’autant plus militairement vulnérable que la métropole britannique se désengageait progressivement de leur protection. 

Ces problèmes politiques, économiques et militaires allaient ainsi favoriser la réalisation de l’union de quatre des colonies britanniques d’Amérique du Nord. Pour que le projet de l’union satisfasse les revendications des leadeurs du Canada français et rallie les dirigeants des colonies maritimes du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse, cette union devait revêtir une forme fédérale (Smiley, 1987). Le fédéralisme avait pourtant mauvaise réputation aux yeux de certains des promoteurs de l’union, comme John A. Macdonald. Comme le révèle avec humour l’historien Donald Creighton, le principe fédéral apparaissait dans les circonstances comme semblable à un poison, c’est-à-dire qu’il apparaissait « comme une drogue puissante, qui doit être administrée avec beaucoup de précautions, en petites doses et jamais sans avoir un recours rapide à un antidote efficace » (dans Vipond, 1989).

Si le fédéralisme avait mauvaise presse, c’est qu’il était associé, parfois causalement, au déclenchement de la guerre civile américaine (Simeon et Robinson, 1990). De l’avis de Macdonald, le fédéralisme américain avait accordé une trop grande souveraineté aux États, notamment en leur conférant le pouvoir d’exercer les compétences non attribuées dans la Constitution, ce qui avait eu pour effet de leur permettre d’entrer en guerre les uns contre les autres (Smith, 1988). Tous les politologues ne s’entendent pas sur l’impact de l’exemple américain du fédéralisme. Vipond (1989), par exemple, suggère que les Pères de la Confédération, après l’avoir discrédité, l’ont repris à leur compte pour ne le modifier que légèrement. A contrario, Smith (1988) suggère que les Pères fondateurs américains et canadiens avaient une compréhension significativement différente du concept fédéral. Si les premiers en avaient une idée plus décentralisée, proche du régime que mettaient en place les Articles de la Confédération de 1777, les Canadiens entendaient par fédération le régime plus centralisé, mis en place par la Constitution américaine, appliquée depuis 1789 (voir aussi Rémillard). Étant donné que les Canadiens et Américains cernaient différemment le concept fédéral, Smith conclut qu’il est malavisé de conclure que le fédéralisme américain constituait un véritable contre-exemple pour les Pères de la fédération canadienne.

La fédération américaine n’a pas été la seule à inspirer le régime fédéral canadien. Encore qu’il ait eu peu de poids dans les délibérations sur l’union fédérale, l’exemple de la Confédération helvétique présentait des attributs pertinents pour la fondation de l’État canadien. Enfin, d’autres auteurs soulèvent l’importance du modèle pseudo-fédéral que représentait l’Empire britannique. L’historien George Ramsay Cook (1969) propose que les Canadiens y aient en partie puisé leur inspiration, alors que dans les pourparlers confédératifs Ottawa remplaçait Londres et les provinces, les colonies britanniques.

Quelles qu’en aient été les origines, il importe de souligner que tous les politologues ne se sont pas toujours entendus sur le fait que le Canada soit une véritable fédération. Parmi d’autres, Wheare écrit en 1967 que certaines mesures de la constitution canadienne le forcent à la qualifier de quasi fédérale. De son avis, l’inclusion dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique d’un pouvoir du gouvernement fédéral de réserver ou de désavouer des lois adoptées par les provinces constitue une claire violation des principes fédéraux. Qui plus est, le pouvoir d’Ottawa de nommer les lieutenant-gouverneurs et les juges des tribunaux supérieurs lui font dire que les gouvernements provinciaux sont en quelque sorte subordonnés au gouvernement fédéral, ce qui fait formellement du Dominion canadien une fédération imparfaite. D’autres auteurs dénoncent ce qu’ils entendent être des éléments centralisateurs dans une constitution autrement fédérale. Parmi d’autres se trouve la capacité d’Ottawa d’adopter des lois pour « la paix, l’ordre et le bon gouvernement » (Smiley, 1987, Vipond, 1989). À n’en pas douter, les développements politiques et constitutionnels du dernier siècle et demi ont eu pour effet de décentraliser le pouvoir dans la fédération canadienne. Alors que certains avancent que le Canada pourrait figurer parmi les fédérations les plus fiscalement décentralisées du monde (voir Infolettre du 16 mars 2016), peu d’observateurs doutent encore que le Canada épouse formellement, et autrement, les principes fédéraux.

Plusieurs auteurs se sont penchés sur la nature fédérale de l’entente scellée en 1867. Pour rester fidèles aux principes institutionnalisés par les Pères fondateurs, encore faut-il les bien les comprendre. Dans quelle mesure l’Acte de l’Amérique du Nord britannique prévoyait-il l’autonomisation des provinces à travers le temps ? Et surtout : les Pères de la Confédération entendaient-ils le pacte de 1867 comme étant conclu entre les quatre colonies britanniques ou entre deux peuples fondateurs ? Aujourd’hui un débat bien réel divise au moins deux camps : le camp dualiste, qui relève l’importance égale des deux nations signataires du pacte fédératif de 1867 (soit les Canadiens français et les Canadiens anglais) et le camp provincialiste, qui entrevoit plutôt l’adoption de l’AANB comme une entente entre quatre colonies, aujourd’hui organisées en provinces. Certains, comme McRoberts (1999) et Romney (1999), retracent les origines de la conception dualiste du fédéralisme de 1867 à l’adoption de l’Acte constitutionnel en 1791 et de l’Acte d’Union en 1841. Suivant la Confédération, la théorie dualiste du pacte a d’abord été mise en mot en 1883 par le juriste T. J. J. Loranger, qui se préoccupait des droits du Québec comme province. Ce sera Henri Bourassa, journaliste et homme politique inquiet du sort des minorités francophones hors Québec, qui articulera pour la première fois la théorie à l’effet que se trouve au cœur de l’entente fédérale de 1867 une compréhension implicite du Canada comme fondé par deux nations égales en droit et en importance historique. Sa rivale, la théorie du pacte entre provinces, repose sur une compréhension des provinces comme dotées d’une souveraineté historique et habilitées à exercer une pleine autonomie gouvernementale. Oliver Mowat, premier ministre de l’Ontario de 1872 à 1896, le premier, articulera pleinement la thèse de la nature provincialiste du pacte fédératif (LaSelva, 1996).

Avec le temps, les deux théories rivales du pacte fédéral sont devenues de véritables « mythes politiques », de l’avis de Paquin (1999, voir aussi Romney, 1999). Elles sont nées des aspirations politiques respectives des communautés politiques franco-québécoises et anglo-canadiennes et correspondent généralement à leurs visions nationales respectives. Avec le recul des 150 années qui se sont écoulées depuis le « pacte fédératif », il demeure délicat, sinon impossible, de connaitre les véritables intentions des Pères de la Confédération, qui ne partageaient par ailleurs pas une vision monolithique de ce que le Canada était et de ce qu’il allait devait devenir. Sans accorder trop d’importance à l’interprétation juste des idéaux des Pères fondateurs, il n’en demeure pas moins important de réviser occasionnellement la nature des principes qui se trouvent toujours à la fondation du pays qui est le nôtre.

 

Bibliographie

  • Chevrier, Marc. 2006. La genèse de l’idée fédérale chez les Pères fondateurs américains et canadiens. Dans Le Fédéralisme canadien contemporain : Fondements, traditions, institutions (dir. Alain-G. Gagnon). Montréal: Les Presses de l’Université de Montréal.
  • Cook, George Ramsay. 1969. Provincial Autonomy, Minority Rights and the Compact Theory, 1867-1921. Ottawa : Queen’s Printer.
  • McRoberts, Kenneth. 1999. Un pays à refaire. Montréal : Boréal.
  • LaSelva, Samuel. 1996. The Moral Foundations of Canadian Federalism. Paradoxes, Achievements, and Tragedies of Nationhood. Montréal, Kingston : McGill-Queens.
  • Paquin, Stephane. 1999. L’invention d’un mythe. Le pacte entre deux peuples fondateurs. Montréal : VBL éditeur.
  • Rémillard, Gil. 1979. Les intentions des Pères de la Confédération. Les cahiers de droit 20 (4): 797-832.
  • Romney, Paul. 1999. Provincial Equality, Special Status and the Compact Theory of Confederation. Revue canadienne de science politique 32 (1) : 21-39.
  • Simeon, Richard et Ian Robinson. 1990. State, Society, and the Development of Canadian Federalism. Toronto : University of Toronto Press.
  • Smiley, Donald. 1987. The Federal Condition in Canada. Toronto : McGraw-Hill Ryerson.
  • Smith, Jennifer. 1988. Canadian Confederation and the Influence of American Federalism. Revue canadienne de science politique 21 (3) : 443-463.
  • Vipond, Robert C. 1989. 1787 and 1867: The Federal Principle and Canadian Confederation Reconsidered. Revue canadienne de science politique 22 (1) : 3-25.
  • Wheare, Kenneth Clinton. 1967. Federal Government. Oxford : Oxford University Press.

Crédit photo: Legislative Assembly of Ontario

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