Le fédéralisme de la tarification du carbone

- Auteur :Obs. des fédérations - Publication

Éditorial du 11 novembre 2016

Le 3 octobre dernier, trois provinces canadiennes ont quitté la conférence des ministres de l’Environnement en raison d’un désaccord quant à la stratégie de lutte aux changements climatiques du gouvernement de Justin Trudeau. Cette semaine, l’Observatoire des fédérations s’intéresse au développement des relations intergouvernementales et du fédéralisme depuis l’arrivée au pouvoir de l’actuel premier ministre, tel qu’illustré par les débats sur la mise en place d’une taxe carbone. Nous nous penchons aussi sur l’impact du fédéralisme sur la protection de l’environnement.

Alors que se déroulait la conférence des ministres de l’Environnement au début du mois d’octobre, le gouvernement libéral de Justin Trudeau annonçait que si les provinces n’arrivaient pas à s’entendre sur la stratégie à adopter en matière d’émissions de gaz à effet de serre, le prix du carbone serait fixé par Ottawa. Dans ce scénario, le prix plancher sera établi à 10 $ la tonne, avant d’augmenter chaque année jusqu’à 50 $ la tonne en 2022.

Notons que l’option privilégiée par le gouvernement fédéral est celle d’un système de taxation, par opposition à un système de plafonnement. Le premier ne comporte pas de limite d’émission, mais génère des revenus (qui, dans ce cas, seraient versés aux provinces), alors qu’un système de plafonnement ou d’échange aurait, lui, fixé une limite d’émission pour le pays ou les provinces (Bellavance, 2016 a ; Becklumb, 2013). Le Québec participe au deuxième type de système, avec la Californie et bientôt l’Ontario. Quant à elle, la Colombie-Britannique a mis sur pied en 2008 un modèle de taxation proche de celui que propose le gouvernement fédéral. Le gouvernement albertain de Rachel Notley devrait emboîter le pas dès le premier janvier 2017 (voir Shields, 2016).

L’absence de préavis avant l’annonce de Justin Trudeau, effectuée en parallèle de la conférence des ministres de l’Environnement, convoqués dans le but de discuter d’une stratégie de réduction des émissions de gaz à effet de serre, en a froissé plusieurs. En réaction, trois provinces —dont la Saskatchewan et la Nouvelle-Écosse— ont quitté la table des négociations. Leur départ trahissait une frustration de certaines provinces quant à l’initiative unilatérale d’Ottawa dans un champ de compétence partagé par les deux ordres de gouvernement. Le premier ministre de la Saskatchewan, Brad Wall, a même accusé le premier ministre Justin Trudeau de vouloir mettre sur pied une deuxième mouture du Programme énergétique national (voir Bellavance, 2016b). Ce programme de Pierre Eliott Trudeau, qui visait l’autonomie énergétique du Canada et fixait le prix du pétrole, a été la source d’une intense frustration dans les provinces de l’Ouest (Peach, 2016). Cette annonce s’ajoute à quelques autres gestes maladroits posés par le gouvernement fédéral. Le 3 mars dernier, le premier ministre avait insisté à Vancouver sur la tarification des émissions de carbone avant la rencontre avec les premiers ministres provinciaux. Il avait aussi ratifié l’accord de Paris avant de s’entendre avec les gouvernements provinciaux (voir Ahmed-Ullah, 2016).

Comme le soulignait le premier ministre Trudeau, la lutte aux changements climatiques représente effectivement une compétence partagée par les deux ordres de gouvernement au Canada (Bellavance, 2016b). La responsabilité de protéger l’environnement ne se retrouve nulle part dans la constitution canadienne (Boer et Craig, 1989, Winfield, 2002). Néanmoins, elle est exercée, d’une part, par le gouvernement fédéral, en vertu de sa compétence en matière de commerce et d’échange, de taxation, de droit criminel (notamment son pouvoir de règlementer les substances toxiques) et de son pouvoir général de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement. D’autre part, elle est exercée par le gouvernement provincial en vertu de sa compétence en matière de ressources naturelles, de transport, de taxation et de propriété et de droits civils (Becklumb, 2013 ; Chalifour, 2008 ; Harrison, 2003).

Comme la compétence sur l’environnement est partagée dans la fédération canadienne, la mise en place d’une politique environnementale commune doit suivre un certain nombre de règles. Parmi elles, le gouvernement fédéral est tenu de négocier avec les provinces de manière à respecter leurs réalités et leurs priorités, tel que le prévoit par l’entente-cadre sur l’union sociale de 1999.

Jusqu’ici, nous avons discuté de l’impact de la structure fédérale sur la prise de décision en matière d’environnement au Canada. Or, l’obligation du gouvernement fédéral de consulter et de négocier avec les provinces nuit-elle à la lutte aux changements climatiques ? En d’autres termes, le fédéralisme compromet-il la protection de l’environnement, notamment en imposant un mode de prise de décisions laborieux, généralement ralenti par la quantité d’acteurs impliqués ? Dans l’infolettre du 3 février dernier, nous recensions les études qui examinaient la capacité contrastée des états fédéraux et unitaires à adopter des politiques environnementales ambitieuses et efficaces. Nous y avions vu que certaines fédérations performent moins bien du point de vue environnemental en raison de la complexité de leurs structures décisionnelles et de la présence de nombreux acteurs vétos (voir Steurer et Christoph, 2015). Par ailleurs, nous avons également vu que la décentralisation du pouvoir dans les fédérations peut amener les gouvernements locaux à s’inspirer des meilleures pratiques et à améliorer la performance du pays dans l’ensemble (Oates, 2001).

L’organisation fédérale du Canada a sans doute pour conséquence de rendre sa position moins forte lorsqu’il négocie des accords internationaux, comme celui de Paris sur le climat, parce que la signature de telles ententes relève en partie de la compétence des gouvernements des provinces. Il n’en reste pas moins que certaines provinces, comme le Québec et la Colombie-Britannique ont pris l’initiative d’adopter un système d’échange et de tarification du carbone en l’absence du gouvernement fédéral. Tout compte fait, des facteurs autres que le fédéralisme — tel que l’idéologie du parti au pouvoir à Ottawa — semblent déterminer dans une plus large mesure les efforts qu’un gouvernement pourrait investir dans la lutte aux changements climatiques.

Les discussions entre le premier ministre Justin Trudeau et ses homologues provinciaux se poursuivront le 8 et 9 décembre prochains dans le but d’adopter définitivement un plan canadien de lutte aux changements climatiques. Nous devrions finalement y constater si fédéralisme et environnement peuvent aller de pair dans le cas canadien. 

Bibliographie

Crédit photo : radio-canada.ca

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