Renégociation de l’ALÉNA : quelle place pour les provinces?

- Auteur :Obs. des fédérations - Publication

Éditorial du 8 mai 2017

La semaine dernière, le Président Trump annonçait que les États-Unis se retireraient de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) dans l’éventualité d’un échec des négociations annoncées. Alors que les pourparlers se préparent entre les trois pays signataires, l’Observatoire des fédérations se questionne sur la place des provinces dans la conclusion et la mise en application d’un accord comme l’ALÉNA. La signature d’ententes commerciales constitue-t-elle une menace ou un outil de promotion du fédéralisme au Canada et dans les autres fédérations ?

 Dans son ouvrage classique sur les gouvernements fédéraux, Wheare l’a annoncé clairement : « Le fédéralisme et une politique étrangère énergique ne font pas bon ménage » (1963 : 186). En effet, comme l’organisation intergouvernementale des fédérations complique la prise de décisions, il est généralement plus difficile pour une fédération de parler d’une seule voix sur la scène internationale. Le fédéralisme pourrait même avoir eu un impact direct sur le nombre de traités signés par le gouvernement canadien. Selon Paquin (2014), le Canada n’avait en 1969 ratifié que 6 des 18 conventions sur les droits de l’homme, alors que la moyenne des pays unitaires s’élevait à 10. Cette situation pose la question suivante : comment les gouvernements fédérés doivent-ils être intégrés aux négociations d’ententes internationales, commerciales comme diplomatiques ?

Il importe d’abord de prendre acte de la situation constitutionnelle au Canada et de comprendre les compétences de chacun des gouvernements en matière de commerce extérieur. Quatre éléments de la Loi constitutionnelle de 1867 déterminent en partie les compétences des deux paliers de gouvernement en ce qui a trait aux affaires internationales : (a) le pouvoir fédéral de conclure des traités, (b) le pouvoir fédéral en matière de droit criminel, (c) la compétence fédérale en matière de trafic et de commerce et (d) la disposition concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Au moment de sa fondation, le gouvernement fédéral canadien ne détenait pas les pleins pouvoirs sur sa politique étrangère, comme cette dernière était imbriquée à celle de la Grande-Bretagne (Kukucha, 2015). Aujourd’hui, selon la Constitution, mais également en vertu de jugements de tribunaux, le gouvernement fédéral exerce presque seul les pouvoirs relatifs à la signature de traités. Si le pouvoir de négocier et de conclure une entente internationale appartient à l’exécutif, l’adoption des mesures législatives nécessaires à son application est un monopole du pouvoir législatif. Les parlements fédéral et provinciaux sont ainsi responsables de la mise en place législative des accords (Paquin, 2014). Contrairement au cas américain, dans lequel le gouvernement fédéral agit seul, il subsiste un « certain niveau d’ambigüité constitutionnelle propre à motiver une attitude de coopération fédérale-provinciale en matière […] de commerce extérieur », selon Kukucha (2005 : 131). Enfin, il n’existe toujours pas d’accord-cadre global sur la participation des provinces dans les négociations commerciales au Canada (Paquin, 2014).

Depuis la fin des années 1930, le gouvernement canadien a prétendu détenir les pleins pouvoirs sur la négociation, la ratification et la mise en place d’accords internationaux. Certaines provinces, comme l’Ontario, le Québec et, plus récemment, l’Alberta, ont contesté cette aspiration de différentes manières. Avec la formulation de la doctrine Gérin-Lajoie, selon laquelle la souveraineté d’une province dans ses champs de compétence devrait s’étendre dans ses relations internationales, le Québec a revendiqué une plus grande place dans la négociation des ententes signées par le Canada. En 2002, le Québec renouvèle ses convictions avec l’adoption d’une loi qui stipule que l’assentiment de l’Assemblée nationale est nécessaire à l’application de tout accord international s’il touche les champs de compétence du Québec. Afin d’éviter les blocages qui pourraient résulter d’une opposition des provinces à la conclusion d’ententes internationales, le gouvernement fédéral a employé deux stratégies : d’abord la limitation de l’envergure des accords à ses champs de compétence et, ensuite, l’établissement de certaines formes de consultation des provinces dans le processus de ratification (Paquin, 2014).

Les négociations récentes d’ententes internationales posent de nouvelles questions pour la politique intérieure des fédérations comme le Canada. Par exemple, le processus de ratification de l’Accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada, qui a fait l’objet d’un éditorial le 20 octobre dernier, avait ceci de particulier qu’il a permis aux provinces, pour la première fois, de jouer un rôle actif et substantiel dans sa négociation (Fafard et Leblond, 2012). De l’avis de Paquin (2014), la place des provinces canadiennes dans la mise en place d’accords internationaux, à l’instar de celle qu’elles ont occupée dans la ratification de l’accord Canada-UE, ira en grandissant. La réalité économique du 21e siècle implique un accroissement important du nombre de pays (et de fédérations) avec lesquels le Canada négocie, un accroissement du nombre des compétences des provinces touchées par ces accords et, en définitive, un accroissement du nombre d’accords à conclure. Le multilatéralisme et le libéralisme qui marquent les relations du Canada avec les pays étrangers mènent, selon Fafard et Leblond (2012) et Paquin (2012, 2013), à une implication grandissante des provinces dans la négociation des ententes internationales et, ainsi, à un renouvellement du fédéralisme à l’intérieur de frontières canadiennes.

Tous les chercheurs ne sont cependant pas d’abord avec cette projection. D’autres auteurs mettent l’accent sur les contraintes et les pressions importantes que placent ces ententes sur les compétences des gouvernements fédérés. Des ententes comme l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et, plus récemment, l’ALÉNA déplacent le centre du pouvoir des gouvernements locaux vers le gouvernement central. Selon Weiler (1994), ces ententes fixent de nouvelles règles sur l’exercice des pouvoirs fédérés liés, notamment, à la régulation de l’environnement, de la santé, du développement économique et des transports. De cette façon, les partenaires commerciaux étrangers deviennent des acteurs importants dans la détermination des politiques intérieures des fédérations, comme le Canada. Robinson (2003) craint, finalement, que le commerce international viole certains des principes inhérents au fédéralisme, comme la souveraineté des gouvernements fédérés dans leurs champs de compétence. En somme, le modèle néolibéral de la mondialisation, dans la mesure où il impose des contraintes importantes sur les gouvernements fédérés, pourrait rendre difficile l’exercice par les provinces de leurs pouvoirs réservés.

L’impact des négociations d’accords internationaux au Canada pourrait ainsi être double : s’il promeut le rôle des provinces dans les pourparlers menant à leur ratification (comme dans le cas de l’Accord Canada-UE), ces accords, une fois en vigueur, peuvent aussi contraindre les provinces dans l’exercice de leurs pouvoirs. La négociation très prochaine de l’ALÉNA stimulera-t-elle la dynamique des relations intergouvernementales au Canada ? En termes constitutionnels, les provinces canadiennes ont une marge de manœuvre internationale un peu plus large que celles de la plupart des gouvernements fédérés dans le monde : reste à voir si elle pourrait être engagée pour négocier la place des États-Unis dans le renouvellement de l’accord.

 

Bibliographie

  • Fafard, Patrick et Patrick Leblond. 2012. Accords commerciaux au 21e siècle : Des défis pour le fédéralisme canadien. Étude de l’Idée fédérale.
  • Kukucha, Christopher J. 2015. Federalism Matters: Evaluating the Impact of Sub-Federal Governments in Canadian and American Foreign Trade Policy. Canadian Foreign Policy Journal 21 (3) : 224-237.
  • Kukucha, Christopher J. 2005. From Kyoto to the WTO: Evaluating the Constitutional Legitimacy of the Provinces in Canadian Foreign Trade and Environmental Policy. Canadian Journal of Political Science 38 (1) : 129-152.
  • Paquin, Stéphane. 2014. Le rôle des provinces dans les négociations commerciales : rupture dans la continuité ? Note de recherche : Groupe d’études sur les relations internationales du Québec.
  • Paquin, S. 2013. Le rôle des provinces dans les négociations commerciales : rupture dans la continuité?  Groupe d’études sur les relations internationales du Québec. En ligne : archives.enap.ca/bibliotheques/2014/09/030678764.pdf [page consultée le 12 octobre 2016].
  • Paquin, Stéphane. 2012. Fédéralisme et relations internationales : le rôle des provinces. Centre d’études en politiques internationales. En ligne : www.cepi-cips.ca/2012/11/16/federalisme-et-relations-internationales-le-role-des-provinces-2/ [page consultée le 26 avril 2017].
  • Robinson, I. 2003. Neo-liberal Trade Policy and Canadian Federalism Revisited. Dans New Trends in Canadian Federalism, éds. François Rocher et Miriam Smith. Peterborough : Broadview Press.
  • Weiler, Conrad. 1994. Foreign-Trade Agreements: A New Federal Partner? Publius 24 (3) : 113-133.
  • Wheare, Kenneth Clinton. 1963. Federal Government. New York : Oxford University Press.  
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