Russie : une fédération sans le fédéralisme ?

- Auteur :Obs. des fédérations - Publication

Éditorial du 27 janvier 2017

Depuis la première élection de Vladimir Poutine à la présidence de la Russie en 2000, ses réformes institutionnelles et constitutionnelles ont changé la configuration de cette Fédération, qui apparaît de moins en moins respecter le principe fédéral. L’Observatoire des fédérations vous offre cette semaine un tour d’horizon du développement du fédéralisme en Russie post-soviétique jusqu’aux questions que soulèvent ces réformes pour la gestion contemporaine des ressources énergétiques dans le pays.

La constitution russe indique clairement que la Russie est avant tout un « État démocratique, fédéral et un État de droit ». Des universitaires doutent néanmoins que son fonctionnement corresponde aujourd’hui à la définition du fédéralisme. Parmi ceux-ci, Stepan (2000) rappelle la définition proposée par Dahl, qui stipule qu’une fédération est un système dans lequel certaines compétences sont exercées exclusivement par les gouvernements fédérés (et protégés de l’autorité du gouvernement fédéral), alors que d’autres sont exercées exclusivement par le gouvernement fédéral (et protégé de l’autorité des gouvernements fédérés). De l’avis de Stepan, ces conditions minimales ne sont pas remplies dans le cas russe : comme la constitution ne protège pas l’exclusivité des compétences des républiques, territoires et provinces que comprend la Russie, le pays ne serait pas techniquement fédéral.

Cette conclusion fait-elle consensus ? La fédération russe n’est semblable à aucune autre au monde, en raison de son étendue géographique, de la diversité économique et climatique de ses régions et de la grande concentration de peuples autochtones sur son territoire (Khakimov, 2001). Formellement, elle compte aujourd’hui 22 républiques, 46 oblasts (provinces), 9 kraïs (territoires), 4 okrougs autonomes (districts autonomes), 1 oblast autonome (province autonome juive) et 3 villes d’importance fédérale (Moscou, Saint-Pétersbourg et Sébastopol). Parmi ces différents « sujets de la Fédération russe », les républiques jouissent de la plus grande autonomie : historiquement définies par une ethnie majoritaire en son sein, les républiques sont dotées de leur propre constitution et élisent leur président (Kahn, 2002). Les autres sujets de la Fédération dépendent davantage du gouvernement fédéral. Les différentes ententes qui régissent les rapports entre les gouvernements fédérés et la capitale russe (certaines constitutionnelles, d’autres scellées par des traités bilatéraux) font dire à plusieurs observateurs que la Fédération russe est l’une des plus asymétriques au monde (Heinemann-Grüder, 2002).

La taille de l’État russe et le caractère composite de sa population ont amené ses élites à s’intéresser aux régimes de type fédéraliste dès le début du XXe siècle (Radvanyi, 2013). Les débuts de la décentralisation politique sont néanmoins plus que fragiles. En Union soviétique, la prise de décision était opérée par le gouvernement fédéral, monopolisé par le Parti communiste : le fédéralisme n’y est qu’une façade, qui peine à masquer l’État le plus centralisé de l’histoire moderne, selon Kahn (2002). Dans la foulée de l’effondrement de l’Empire soviétique, le président de la République de Russie Boris Eltsine encourage dès le mois d’août 1990 la poursuite de l’autonomie des régions russes. Dans un discours désormais célèbre, il indique aux dirigeants des républiques autonomes : « prenez autant de souveraineté que vous pouvez en avaler… » (dans Radvanyi, 2013). En suivra ce que l’histoire retient comme une « parade des souverainetés », à savoir, le détachement de certaines républiques de l’ensemble russe (par ex. l’Ukraine) et l’autonomisation étatique des républiques au sein de la future Fédération de Russie (Stepan, 2000). Ces dernières cherchent notamment à adopter leurs propres politiques étrangères, à introduire une monnaie locale, des douanes et des tarifs sur les échanges commerciaux. La décentralisation politique des années 1990 avait certes pour objectif d’empêcher la fragmentation complète des territoires russes. Certains observateurs croient néanmoins que cette décentralisation a été si rapide et totale qu’elle a aussi poussé la Russie au bord de l’éclatement (Konitzer et Wegren, 2006).

À son arrivée au pouvoir en 2000, Vladimir Poutine hérite ainsi d’un système politique relativement décentralisé et d’une structure fédérale naissante. Par opposition aux années précédentes, sous Eltsine, les années Poutine seront celles d’une « radicale recentralisation » selon les mots de Gelman (2007 : 107). Certains analystes désignent même le nouveau centralisme de Poutine comme favorisant l’établissement d’un État unitaire (voir Konitzer et Wegren, 2006). L’érosion du fédéralisme en Russie passe par l’effort du gouvernement central à influencer le comportement des élites régionales, à solidifier la primauté des lois fédérales, à contrôler le nombre des partis politiques d’importance et, enfin, à renforcer la « verticale du pouvoir exécutif », selon les termes du gouvernement russe (Radvanyi, 2013). Les réformes institutionnelles mises en branle sous Poutine incluent l’ajout d’une prérogative présidentielle de destituer les gouverneurs des gouvernements fédérés et de dissoudre des assemblées régionales (Heinemann-Grüder, 2002). Rappelons finalement la répression sanglante de l’armée russe des aspirations indépendantistes de la république tchétchène.

Le gouvernement russe défend bien son programme de restructuration. Il comprend ces réformes comme permettant de réduire l’asymétrie encastrée historiquement dans le système politique russe, notamment celle engendrée par la primauté politique des républiques : s’en trouveraient donc limités les écarts entre les citoyens russes qui se sont creusés au XXème siècle en fonction de l’appartenance ethnique et du lieu de résidence (Heinemann-Grüder, 2002). Poutine n’a par ailleurs pas monté seul ce programme de recentralisation : les chercheurs Konitzer et Wegren (2006) montrent que l’approfondissement et la consolidation du pouvoir central se sont opérés grâce à l’émergence du parti Russie unie qui, par l’intermédiaire de son organisation dans les différentes régions russes, renforce les intérêts du Kremlin à travers le pays. D’autres facteurs politiques ont également favorisé cette dé-fédéralisation : le déclin de la mobilisation ethnique dans les républiques, la dépendance financière d’un grand nombre des sujets de la Fédération vis-à-vis du gouvernement fédéral et l’appui de la majorité des membres de la Douma, la chambre basse du Parlement de Russie (Heinemann-Grüder, 2002).

La centralisation du pouvoir russe s’est finalement traduite par un ensemble de mesure visant à reprendre le contrôle de l’un des principaux leviers économiques et diplomatiques du gouvernement : les ressources naturelles en général et le secteur pétrolier en particulier (Gelman, 2007, Kusznir, 2007). Avec l’implosion de l’URSS, des segments des réseaux de transports, dont des oléoducs et des gazoducs, sont passés sous le contrôle d’États étrangers, forçant les autorités russes à repenser les systèmes de production et de distribution des ressources énergétiques (Radvanyi, 2013). Depuis les années 2000, le gouvernement de Poutine tire profit de ces nouvelles installations et de ses ressources naturelles dans le but de stimuler le développement économique intérieur, mais aussi de faire pression sur des États étrangers (Barnes, 2007). À l’image de la nouvelle centralisation du pouvoir politique, deux sociétés dirigent la quasi-totalité des ressources énergétiques du pays : Gazprom (gaz naturel) et Rosneft (pétrole).

Le nouveau centralisme russe des années 2000, qui vient après une période de décentralisation importante dans les années 1990, survivra-t-il malgré l’immensité et la diversité géographique, ethnique, climatique et économique du pays ? Seul le temps nous dira si la Fédération de Russie demeurera fédérale.

 

Bibliographie

  • Barnes, Andrew Scott. 2007. Industrial Property in Russia: The Return of the State and a Focus on Oil. SAIS Review of International Affairs 27 (2): 47-62.
  • Gelman, Vladimir. 2007. Le retour du Léviathan: la politique de recentralisation en Russie depuis 2000. Critique internationale 34 (1): 103-25.
  • Heinemann-Grüder, Andreas. 2002. Is Russia’s Federalism Sustainable? Perspectives on European Politics and Society 3 (1) : 67-91.
  • Kahn, Jeffrey. 2002. Federalism, Democratisation, and the Rule of Law in Russia. Oxford: Oxford University Press.
  • Khakimov, Rafael. 2001. Federalism in Russia. Moscou: Institute of History, Tatarstan Academy of Sciences and Kazan Institute of Federalism.
  • Konitzer, Andrew et Stephen K. Wegren. 2006. Federalism and Political Recentralisation in the Russian Federation: United Russia As the Party of Power. Publius 36 (4): 503-522.
  • Kusznir, Julia. 2007. Regional Economic Policy in the Russian Federation: a Case Study of the Tatarstan Oil Industry. Osteuropa-Wirtschaft. 52 (1) : 31-45.
  • Radvanyi, Jean. 2013. Le fédéralisme russe: des mutations inachevées. Regard de l’Observatoire franco-russe, Le Cherche midi. En ligne: hal-inalco.archives-ouvertes.fr/hal-01436160 [consultée le 23 janvier 2017].
  • Stepan, Alfred. 2000. Russian Federalism in Comparative Perspective. Post-Soviet Affairs 16 (2): 133-176.

Crédits: tour-moscow.com/kremlin/

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