Venezuela : une fédération que de nom

- Auteur :Obs. des fédérations - Publication

Éditorial du 31 mars 2017

Hyperinflation, mouvements de grève, pénuries multiples : le Venezuela est plongé depuis plusieurs mois dans une crise profonde qui ne semble pas vouloir se résorber. La tension vient encore de monter d’un cran alors que la Cour Suprême s’est accaparée la prérogative du Parlement d’édicter des lois. Cette semaine, l’Observatoire examine de près cette fédération, qui semble désormais n’avoir de fédéral que le nom. Nous verrons d’abord que le Venezuela est l’une des plus vieilles fédérations du monde, mais que sa structure fédérale n’a été mise en valeur que dans les années 1990, avant de décliner à nouveau suivant l’ascension de Hugo Chavez. La question s’impose : que reste-t-il du fédéralisme vénézuélien en 2017 ?

En 2001, le Venezuela était le pays le plus riche de l’Amérique latine. Avec un recul économique de 18 % l’an dernier et un taux d’inflation de plus de 800 %, il y est aujourd’hui l’un des plus pauvres (The Economist, 2017). Dénonçant les troubles politiques qui guettent le pays, 23 États — dont le Canada — réclamaient début mars la reconnaissance des décisions de l’Assemblée nationale et l’établissement d’un calendrier électoral pour le gouvernement vénézuélien que plusieurs, dont le secrétaire général de l’Organisation des États américains, estiment être une « dictature » (Le Monde, 2017a). Le 31 mars, le régime présidentiel concentre tous les pouvoirs, ceux de l’exécutif, du législatif, de l’armée et de la justice (Le Monde, 2017b)

Plusieurs indices suggèrent que cet État sud-américain est aujourd’hui une des fédérations les plus centralisées de la planète. Le Venezuela est en tête de liste des États fédéraux dans lesquels le poids des dépenses directes du gouvernement central, par rapport aux dépenses de l’ensemble des gouvernements, est le plus élevé, à 78 %. Au sein des fédérations répertoriées par Anderson (2010), on oscille plutôt en moyenne entre 45 et 60 % — le cas canadien se situe entre 30 et 40 %. Le pays constitue aussi un cas extrême du point de vue des recettes du gouvernement central par rapport aux recettes de l’ensemble des gouvernements (97 % contre 45 % au Canada, par exemple). Parfois qualifié d’hyper-présidentiel, le régime vénézuélien est aussi fortement centralisé au sens où le gouvernement fédéral maîtrise un très grand nombre de leviers politiques (Anderson, 2010).

Le pays n’a pourtant pas toujours été aussi centralisé. Suivant l’influence des idées fédérales américaines, le Venezuela est le deuxième pays du monde à se doter d’une constitution fédérale en 1811, au lendemain de son indépendance de l’Espagne (Durazo-Herrmann, 2009). La mise en pratique du fédéralisme n’a pourtant pas été sans heurt : à la suite de la séparation du Venezuela de la Grande Colombie de Simón Bolívar en 1830, le pays entre dans un conflit que l’histoire retiendra sous le nom de Guerre fédérale (1858-1863). Depuis l’établissement des États-Unis du Venezuela (1864-1953), Brewer-Carías et Kleinheisterkamp (2014) considèrent que le régime vénézuélien a toujours revêtu la forme fédérale. Il n’en reste pas moins que durant la première moitié du 20e siècle, le fédéralisme n’était qu’une formalité légale (Penfold-Becerra, 2004) : les pouvoirs militaires, administratifs, législatifs et fiscaux étaient pilotés au centre du Venezuela par des régimes autocratiques, notamment celui de Juan Vicente Gomez. Une transition s’opère entre 1945 et 1958, alors qu’un gouvernement démocratique met en place un système partisan relativement centralisé, mais celui-ci retarde encore la fédéralisation du pays (Brewer-Carías, 2005).

Il faudra donc attendre 1961, avec l’adoption d’une nouvelle constitution, pour que le fédéralisme vénézuélien commence à prendre vie. Selon plusieurs experts, les mécanismes fédéraux mis en place depuis 1961 s’activent en 1989. À partir de ce moment, les maires et les gouverneurs régionaux des 23 États autonomes se font élire plutôt que de se faire nommer par le Président de la République (Penfold-Becerra, 2004). Ces gouverneurs seront par ailleurs parmi les meilleurs agents de la décentralisation du pays (de la Cruz, 2004). D’autres réformes politiques, administratives et financières d’ampleur transforment les relations intergouvernementales et font miroiter un « nouveau fédéralisme », considéré comme garant d’une plus grande transparence et d’une meilleure reddition de compte des élus (Bland, 2002).

Les avancées décentralisatrices et démocratiques des années 1990 sont durement mises à l’épreuve dans les années qui suivent. Encore qu’elle stipule que « la République bolivarienne du Venezuela représente un État fédéral décentralisé » (Guerrero, 2007), la nouvelle constitution de 1999, adoptée par référendum, constitue un pas en arrière du point de vue des partisans du fédéralisme (Brewer-Carías, 2005). L’adoption de la constitution de la Cinquième République avait été organisée par une Assemblée nationale constituante, elle-même crée par le nouveau président élu la même année : Hugo Chávez. Pour de la Cruz (2004), 1999 opère une recentralisation des pouvoirs au pays.

Un des indicateurs de cette dé-fédéralisation est l’abolition du Sénat. Jusque-là, le Sénat protégeait l’égalité de la représentation subnationale, en accordant deux représentants à chacun des 23 États et au district fédéral (qui recouvre des portions de la capitale, Caracas), en plus de quelques Sénateurs responsables de représenter des minorités. À la veille des réformes, le Sénat est cependant apparu aux élites en place comme trop partisan et dupliquant indument les principes de représentation (Durazo-Herrmann, 2009). À la place du Sénat, la nouvelle constitution prévoit un Conseil fédéral de gouvernement, intégré par des représentants des trois niveaux de gouvernement (fédéral, étatique et municipal), qui n’exerce cependant aucun pouvoir législatif. L’Assemblée nationale conserve finalement une obligation de consulter les assemblées législatives des États avant d’adopter des lois qui les concernent, mais cette obligation n’a jamais été remplie (Brewer-Carías et Kleinheisterkamp, 2014). L’abolition du bicaméralisme au Venezuela fait du pays l’une des seules fédérations au monde qui se trouve sans Sénat (Anderson, 2010).

Bien que l’élection des gouverneurs et des maires soit maintenue en 1999, de nouveaux pouvoirs sont conférés au président (Penfold-Becerra, 2004). Selon des experts, la présidence de Chávez participe aussi à la centralisation des pouvoirs au sein du pays (Brewer-Carías et Kleinheisterkamp, 2014 ; de la Cruz, 2004). Les circonstances qui ont rendu possibles l’élection de Chávez et la centralisation des pouvoirs qui a suivi demeurent cependant difficiles à identifier. Pour Penfold-Becerra (2004), la fédéralisation du pays des années 1990 s’est opérée par l’intermédiaire de l’effondrement du système électoral bipartisan (le duopole des partis Acción Democrática et Comité de Organización Política Electoral Independiente) et de la personnalisation du vote, qui a ultimement ouvert la voie à l’ascension de Chávez. Pour Bland (2002), il est néanmoins important de noter que la décentralisation des années 1990 a significativement ralenti la prise de pouvoir du nouveau président. Tous s’entendent néanmoins pour dire que Chávez n’est pas parvenu à éradiquer les pouvoirs fédéraux du Venezuela, notamment ceux qu’exercent les gouverneurs des États.

Que reste-t-il du fédéralisme vénézuélien en 2017 ? Si certains croient qu’il peut participer à renverser les tentations autocratiques des autorités, d’autres craignent qu’il ait été trop affaibli depuis le début de la « révolution bolivarienne » de Chávez pour rebondir (voir Guerrero, 2007). Dans le paysage politique, économique et humanitaire actuel, la question du fédéralisme et celle de la gestion et de la distribution des grandes richesses du pays dans ses différentes régions gardent une certaine pertinence.

 

Bibliographie

  • Anderson, George. 2010. Le fédéralisme: une introduction. Ottawa: Forum des fédérations, les Presses de l’Université d’Ottawa.
  • Bland, Gary. 2002. Decentralization and Democracy: A Continuing Challenge for Venezuela. The Woodrow Wilson Center’s Decentralization Project: the Latin American Program.
  • Brewer-Carías, Allan R. et Jan Kleinheisterkamp. 2014. Venezuela: The End of Federalism? Dans Federalism and Legal Unification: A Comparative Empirical Investigation of Twenty Systems, dir. Daniel Halberstam et Mathias Reimann. Copenhague: Springer Netherlands.
  • Brewer-Carías, Allan R. 2005. Centralized Federalism in Venezuela. Duquesne Law Review 43 (4) : 629-643.
  • de la Cruz, Rafael. 2004. Decentralization: Key to Understanding a Changing Nation. Dans The Unraveling of Representative Democracy, dir. Jennifer L. McCoy et David J. Myers. Baltimore et Londres: The Johns Hopkins University Press.
  • Durazo-Herrmann, Julián. 2009. Concevoir le fédéralisme en Amérique latine. Fédéralisme, Régionalisme 9 (1). En ligne : popups.ulg.ac.be/1374-3864/index.php [page consultée le 28 mars 2017].
  • Guerrero, Christi Rangel. 2007. Le déclin du fédéralisme au Venezuela. Magazine du Forum des Fédérations. En ligne: www.forumfed.org/libdocs/Federations/V7N1fr-ve-Guerrero.pdf [page consultée le 28 mars 2017].
  • Le Monde. 2017a. L’appel de quatorze pays américains au Venezuela pour l’organisation d’élections. En ligne: www.lemonde.fr/ameriques/article/2017/03/24/l-appel-de-quatorze-pays-americains-au-venezuela_5099904_3222.html [page consultée le 29 mars 2017].
  • Le Monde. 2017b. La communauté internationale s’inquiète du « coup d’État » de Maduro au Venezuela. En ligne : www.lemonde.fr/international/article/2017/03/31/la-communaute-internationale-s-inquiete-du-coup-d-etat-de-maduro-au-venezuela_5103954_3210.html [page consultée le 31 mars 2017].
  • Penfold-Becerra, Micheal. 2004. Federalism and Institutional Change in Venezuela. Dans Federalism and Democracy in Latin America, dir. Edward L. Gibson. Baltimore et Londres : The Johns Hopkins University Press.
  • The Economist. 2007. As Venezuela Crumbles, The Regime Digs In. En ligne: www.economist.com/news/americas/21715694-nicol-s-maduro-draws-wrong-conclusions-economic-crisis-venezuela-crumbles [page consultée le 29 mars 2017].
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