Espagne : une quasi-fédération au bord de l’éclatement ?

- Auteur :Obs. des fédérations - Publication

Éditorial du 20 septembre 2017

Malgré l’opposition du gouvernement espagnol, tout indique que les Catalans se rendront aux urnes le 1er octobre prochain pour décider du sort constitutionnel de cette région historique. Pour la rentrée, l’Observatoire des fédérations propose un tour d’horizon de l’histoire du fédéralisme en Espagne et présente les particularités du cas de la Catalogne. Nous conclurons en étudiant le niveau de décentralisation de l’État espagnol et en considérant ses perspectives d’avenir au sein de l’Union européenne.

Le mouvement nationaliste catalan a gagné en intensité et en adeptes dans les dernières années, surtout depuis la crise économique de 2008, qui a eu pour effet d’attiser les tensions politiques et financières entre cette riche région du nord-est du pays et l’État central (Morata, 2013). Le 11 septembre 2012, près d’un million et demi de Catalans ont pris la rue, revendiquant son accès à l’indépendance et son intégration à l’Union européenne. Au début du mois de septembre de cette année, le premier ministre du Parlement catalan a fait adopter une loi prévoyant la tenue d’un référendum sur la souveraineté le 1er octobre prochain. Malgré la suspension de la loi par le Tribunal constitutionnel espagnol, conjuguée aux menaces de Madrid, les séparatistes catalans continuent de faire valoir leur droit à l’auto-détermination. En consultant les citoyens sur l’ascension à l’indépendance de la Catalogne, les nationalistes violent-ils la constitution espagnole qui, comme le soutient Madrid, garantit l’indivisibilité de l’Espagne?

On trouve les racines du mouvement nationaliste catalan moderne en reculant au moins jusque dans les années 1920, marquées par la dictature de Primo de Rivera (1923-30). Le régime d’alors avait tenté d’uniformiser le pays sur les plans législatif et économique, ce qui a eu pour effet, selon Moreno et coll. (1998), de donner de la force aux visées indépendantistes de la Catalogne, déjà riche par rapport au reste de l’Espagne. Le régime républicain qui lui succède contribue à apaiser les tensions ethno-territoriales, notamment par l’installation d’une constitution à mi-chemin entre un état unitaire et un état fédéral (Moreno, 2007). La guerre civile, puis la victoire des forces franquistes marquent une longue période de centralisme politique, qui durera jusqu’en 1975. Avec l’anticommunisme, l’unité nationale constituait le principe et la raison d’être du régime de Franco. Toutes formes de fédéralisme, d’autonomisme ou de régionalisme ont ainsi été écartées : celles-ci étaient entendues comme des voies vers la fragmentation de l’Espagne (Moreno et coll., 1998).

À la mort de Franco, différentes organisations partisanes négocient l’avenir du pays dans sa transition vers un régime démocratique. Fruit de revendications contradictoires, la Constitution espagnole de 1978 embrasse à la fois le caractère indissoluble de l’État espagnol et le droit à l’autonomie des nationalités historiques et des régions qui le compose (Morata, 2013). En même temps que les deux autres « nationalités historiques » que sont le Pays basque et la Galice, la Catalogne hérite en 1980 d’un statut d’autonomie, qui lui confère des compétences dans les domaines de l’éducation et de la santé (Martí, 2013). L’« État des autonomies » (Estado de las Autonomias) — c’est ainsi que l’État espagnol est défini dans sa constitution — compte aujourd’hui, en plus de ses 50 provinces administratives, 17 communautés autonomes, dont des régions historiques (comme la Navarre) et des provinces régionalisées (comme La Rioja) (Colomer, 1998, Morata, 2013). En dehors des trois nationalités historiques, les revendications autonomistes proviennent essentiellement de l’Andalousie, des Îles Canaries, de la Province de Valence et même de la région de Madrid.

Cette configuration institutionnelle fait-elle de l’Espagne une fédération ? Plusieurs auteurs en doutent. Comme les vocables « fédération » ou « fédéral » n’apparaissent nulle part dans sa constitution, certains proposent qu’elle représente plutôt une « quasi-fédération » (Morano et coll., 1998), une « fédération incomplète » (Grau, 2000), une « fédération inachevée » (Beramendi et Maiz, 2004) ou, au mieux, une « fédération déguisée » (Moreno, 2007). Les principaux obstacles à la fédéralisation de l’Espagne sont la sous-institutionnalisation et la sous-constitutionnalisation des rapports d’autonomie et d’interdépendance entre le gouvernement central et celui des régions. Comme l’explique Colino (2009), l’État espagnol possède une constitution très rigide — une des plus rigides d’Europe, mais elle laisse le design des institutions territoriales aux communautés autonomes, qui en ont profité pour décentraliser le régime. Ainsi, la plupart des changements à l’intérieur du système politique se sont produits sans explicitement amender la constitution, mais seulement qu’en adaptant des lois régionales. La décentralisation actuelle de l’État n’ayant pas été anticipée dans les années 1970s, l’Espagne n’est pas dotée d’institutions fédérales phares, comme un sénat ou une chambre qui assure la représentation équitable des différentes régions. Au surplus, l’Espagne ne possède ni de mécanismes pour réguler les relations intergouvernementales ni de procédure d’amendement constitutionnel qui implique à la fois le gouvernement central et les régions (Colomer, 1998, Requejo, 2010, Morata, 2013).

Contrairement à ce que proposent une majorité de spécialistes, Sala (2014) avance que la particularité des relations intergouvernementales à l’intérieur de l’Espagne est précisément ce qui fait de ce pays un État fédéral. De plus, les régions exercent de larges pouvoirs autonomes sur les plans politique, fiscal et juridictionnel, ce qui s’apparente à des gouvernements nationaux d’importance comparable aux Länder allemands ou aux régions belges (Colomer, 1998, Moreno, 2007, Morata, 2013). La décentralisation de l’État espagnol résulte bien d’arrangements post-constitutionnels, soutient Sala (2014), mais ils n’en sont pas moins inscrits dans l’ordre constitutionnel du pays.

Fédéral ou pas, il demeure que les nationalistes catalans ont exploité le potentiel de décentralisation de l’État espagnol et menace maintenant son intégrité territoriale. Argüant que la distinction catalane comme entité nationale n’est pas suffisamment protégée au sein de l’État espagnol et que les concessions faites à la Catalogne ont été étendues à l’ensemble des communautés autonomes, le gouvernement indépendantiste revendique maintenant l’autonomie complète. La réponse de Madrid demeure inchangée : la souveraineté du pays appartient à tous les Espagnols et un référendum auquel seuls les Catalans peuvent participer n’a aucune valeur légale. Les difficultés qui se présentent par rapport à l’ascension à l’indépendance pour la Catalogne ne semblent pas être sur le point de se résorber, maintenant que la Commission européenne a annoncé que, comme pour tout autre État, la Catalogne devra officiellement postuler pour joindre l’Union européenne. Comme l’adhésion d’un nouvel État à l’Union requiert l’assentiment de tous ses États membres, incluant l’Espagne de laquelle elle aspire à se détacher, l’adhésion de la Catalogne n’est guère assurée.

 

Bibliographie

  • Beramendi, P. et R. Maiz. 2004. Spain: Unfulfilled Federalism (1978-1996). In Federalism and Territorial Cleaveages, éd. Amoretti, U. M. et N. Bermeo. Baltimore: John Hopkins University Press.
  • Colino, C. 2009. Constitutional Change Without Constitutional Reform: Spanish Federalism and the Revision of Catalonia’s Statute of Autonomy. Publius 39 (2) : 262 – 88.
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  • Moreno, L. 2007. Federalization in Multinational Spain. In Multinational Federations, éds. Burgess, J. et J. Pinder. New York : Routledge.
  • Moreno, L. A. Arriba et A. Serrano. 1998. Multiple Identities in Decentralised Spain : The Case of Catalonia. Regional & Federal Studies 8 (3) : 65-88.
  • Requejo, F. 2010. Revealing the Dark Side of Traditional Democracies in Plurinational Societies : The Case of Catalonia and the Spanish ‘Estados de las Autonomias’. Nations and Nationalism 16 (1) : 148-168.
  • Sala, G. 2014. Federalism Without Adjectives in Spain. Publius 44 (1) : 109-134.
  • The Guardian. 2017. Catalonia to hold independence vote despite anger in Madrid. The Guardian, en ligne : www.theguardian.com/world/2017/sep/06/spanish-government-condemns-catalonia-over-independence-referendum (page consultée le 12 septembre).
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